Η πολυνομία και η κακονομία στην Ελλάδα

Τσακίρη Τόνια   

Τα προβλήματα που δημιουργεί η υπερπληθώρα - και κακής ποιότητας - νομικών ρυθμίσεων και η πρσσπάθεια αντιμετώπισής τους

Γιατί υπάρχουν τόσο πολλοί νόμοι στην Ελλάδα; Και γιατί είναι τόσο κακοφτιαγμένοι; Η νέα έρευνα της διαΝΕΟσις προσπαθεί να χαρτογραφήσει τα προβλήματα της πολυνομίας και της κακονομίας στη χώρα μας και να προτείνει λύσεις για την αντιμετώπισή τους.
Πολυνομία είναι το φαινόμενο της υπερπληθώρας νομικών ρυθμίσεων σε μια χώρα. Κακονομία είναι το φαινόμενο της κακής ποιότητας των νομικών ρυθμίσεων - αντικρουόμενοι, ασαφείς ή κακογραμμένοι νόμοι, ενίοτε γεμάτοι με άσχετες ή αυθαίρετες ρυθμίσεις. Η Ελληνική Δημοκρατία πάσχει και από τα δύο. Η έρευνα της διαΝΕΟσις καταλήγει σε μια σειρά από 22 προτάσεις μέτρων για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Το καλύτερο στατιστικό στοιχείο που μπορεί να δείξει με γλαφυρό τρόπο το πρόβλημα της πολυνομίας στην Ελλάδα είναι το εξής: Από την ίδρυση των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής το 1776, μέσα σε 240 χρόνια δηλαδή, έχουν ψηφιστεί στη χώρα 10 φορολογικά νομοσχέδια. Στην Ελλάδα, από το 1975, δηλαδή μέσα σε 41 χρόνια, έχουν ψηφιστεί 250. Μόνο τα τελευταία 15 χρόνια έχουν περάσει 36 φορολογικά νομοσχέδια στη χώρα μας, τα οποία περιείχαν 714 εξουσιοδοτήσεις, αλλά επιπλέον έχουν περάσει 108 μεταβατικές διατάξεις και άλλες 238 ρυθμίσεις για φορολογικά θέματα διάσπαρτες σε άλλα, άσχετα νομοσχέδια. Για να εξηγήσουν όλα αυτά, κάθε χρόνο εκδίδονται περίπου 200 υπουργικές εγκύκλιοι.

Τα αίτια της πολυνομίας είναι πολλά, αλλά μπορούν να συνοψιστούν εν μέρει σε κυρίως τρία. Το πρώτο είναι η πολιτική κουλτούρα της χώρας, σύμφωνα με την οποία η νομοθέτηση είναι το κύριο έργο μιας κυβέρνησης. Ολοι οι υπουργοί θέλουν να περάσουν νόμους, καλύτερους από τους προηγούμενους, για να δείξουν ότι παράγουν έργο. Ειδικά σε περιόδους πολιτικής πόλωσης η τάση αυτή είναι πολύ έντονη.

Το δεύτερο αίτιο έχει να κάνει με την κουλτούρα της δημόσιας διοίκησης, στην οποία κυριαρχεί μια τυπολατρία που οδηγεί και σε υπερβολική ρυθμιστική παραγωγή. Για να γίνει οτιδήποτε στο Ελληνικό Δημόσιο πρέπει να είναι επακριβώς προβλεπόμενο από κάποια κανονιστική πράξη. Πρέπει να ρυθμίζονται τα πάντα. Ο τρίτος λόγος είναι ευρύτερος και έχει να κάνει με τον τρόπο που λειτουργεί το κοινοβούλιο ως απλός επικυρωτής των αποφάσεων της κυβέρνησης, με την απουσία αποτελεσματικών μηχανισμών ελέγχου και αξιολόγησης της παραγωγής ρυθμίσεων, αλλά και το ίδιο το Σύνταγμα που υποκινεί το νομικό πληθωρισμό.

Οι προτάσεις που προτείνει η νέα έρευνα χωρίζονται σε βραχυπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες. Σύμφωνα με τη διαΝΕΟσις, η πολυνομία και η κακονομία δεν είναι καινούργια προβλήματα στην Ελλάδα. Οπως και η γραφειοκρατία, είναι διαχρονικά. Στην πάροδο των χρόνων, και με ιδιαίτερη ένταση τα τελευταία χρόνια της κρίσης, έχουν γίνει μελέτες για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Δεδομένου ότι το πρόβλημα είναι και διεθνές, υπάρχουν και εργαλεία από ξένα θεσμικά όργανα που μπορούν να προσφέρουν λύσεις, καθώς και παραδείγματα ξένων πρακτικών που έχουν λειτουργήσει στο παρελθόν, όπως οι δράσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής την προηγούμενη δεκαετία που μείωσαν τον όγκο της ευρωπαϊκής νομοθεσίας δραματικά, κωδικοποιώντας τις προηγούμενες πράξεις και υιοθετώντας τις πρακτικές της «Καλής Νομοθέτησης» για όλες τις μεταγενέστερες. Η έρευνα περιέχει καταγραφή και άλλων δράσεων στην Ολλανδία και στο Ηνωμένο Βασίλειο, όπως το «Red Tape Challenge» και ο κανόνας «one in, one out», ή το ολλανδικό τυποποιημένο μοντέλο κόστους που υπολογίζει τα διοικητικά βάρη που προκύπτουν από τη νομοθεσία.

****

ΤΙ ΜΠΟΡΟΥΜΕ ΝΑ ΚΑΝΟΥΜΕ

Για τις ανάγκες της έρευνας, η διαΝΕΟσις σχηματοποίησε μια σειρά από συγκεκριμένα μέτρα βραχυπρόθεσμου, μεσοπρόθεσμου και μακροπρόθεσμου ορίζοντα που μπορούν να μετριάσουν το πρόβλημα σε ικανοποιητικό βαθμό. Είναι, επιγραμματικά, τα εξής:

Βραχυπρόθεσμα

∙      Ακριβής, εκτενέστερη διάγνωση του προβλήματος από θεσμικό φορέα.

∙      Αναμόρφωση της εσωτερικής δομής της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης.

∙      Ενίσχυση της Κεντρικής Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής και ανεξαρτητοποίησή της.

∙      Δημιουργία Κυβερνητικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης.

∙      Ενεργοποίηση Μονάδων Νομοθετικής Πρωτοβουλίας Υπουργείων.

∙      Δημιουργία ειδικής Διαρκούς Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης και αναβάθμιση της λειτουργίας του κοινοβουλίου.

∙      Αποσύνδεση του υπουργικού από το βουλευτικό αξίωμα.

∙      Μείωση του αριθμού των υπουργείων και των υπουργών.

∙      Ευρύτερη διαβούλευση πριν από τη διαμόρφωση των νομοσχεδίων.

∙      Τήρηση του χρονικού ελάχιστου για ηλεκτρονική διαβούλευση επί των διαμορφωμένων νομοσχεδίων.

∙      Eλεγχος νομοσχεδίων από νέο τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας πριν από την κατάθεσή τους στη Βουλή.

∙      Μείωση του αριθμού των βουλευτών και ελαχιστοποίηση των πηγών πίεσης από τη Βουλή για νομοθετική παραγωγή.

Μεσοπρόθεσμα

∙      Μείωση του ρυθμιστικού όγκου με τη χρήση της «γκιλοτίνας».

∙      Μείωση του ρυθμιστικού όγκου με στοχευμένη κωδικοποίηση και συνταγματική προστασία των νέων κωδικών.

∙      Εξορθολογισμός και έλεγχος υπουργικών και βουλευτικών προσθηκών και τροπολογιών.

∙      Ενοποίηση των συνοδευτικών εκθέσεων των νομοσχεδίων σε μία Ανάλυση Ρυθμιστικών ή Κανονιστικών Επιπτώσεων.

∙      Ουσιαστικός νομοθετικός προγραμματισμός με ανώτατα ετήσια όρια παραγωγής νομοθεσίας ανά υπουργείο.

∙      Αξιολόγηση εφαρμογής νομοθεσίας μετά την ισχύ και αυτοδίκαιη κατάργηση νόμων δύο χρόνια μετά την ψήφισή τους εφόσον ψηφίστηκαν για να αντιμετωπίσουν έκτακτες ή επείγουσες ανάγκες.

∙      Αλλαγή νομοθετικού πλαισίου και μεταβολή της νομολογίας ώστε τα δικαστήρια να ελέγχουν τη θέσπιση τροπολογιών που είναι άσχετες με το θέμα ή τον σκοπό του νόμου.

Μακροπρόθεσμα

∙      Αποκομματικοποίηση της δημόσιας διοίκησης.

∙      Βελτίωση της διοικητικής ικανότητας.

∙      Μεταβολή της διοικητικής κουλτούρας.

Βεβαίως, για να γίνουν όλα αυτά χρειάζεται πρώτα απ' όλα ένα πράγμα: Πολιτική βούληση. Υπάρχει ήδη ένα πλαίσιο μέτρων για τη ρυθμιστική διακυβέρνηση και την καλή νομοθέτηση διαθέσιμο σε κάθε ελληνική κυβέρνηση, το οποίο περιέχει και μέτρα που προτείνονται παραπάνω. Είναι ο νόμος 4048/2012, ψηφισμένος ήδη από τη Βουλή. Δεν εφαρμόζεται.

ΒΗΜΑ